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Krisenhilfe - Für einen integrativen Ansatz

Gewalt ist der tödlichste Feind nicht nur der Entwicklungspolitik, sondern der menschlichen Gesellschaft überhaupt. Ludger Volmer, ehem. Staatsminister im Auswärtigen Amt, plädiert daher für einen "ganzheitlichen" Ansatz zur Krisenprävention, der ressortübergreifend ist und alle Politikfelder einschließt. Darüber hinaus müssen auch die Potentiale der Zivilgesellschaft einbezogen werden. Er unterstützt den Vorschlag des BMZ, einen zivilen Friedensdienst einzurichten, plädiert aber dafür, dessen Aufgabenprofil nicht zu eng zu definieren, weil es sich um Querschnittsaufgaben handle. Wichtig ist ihm dabei, die Möglichkeiten einer Kooperation auf europäischer und internationaler Ebene stets im Auge zu behalten, mit dem Ziel, der Europäischen Union als Friedensmacht Geltung zu verschaffen.

Die Diskussion über die Frage, wie Deutschlands Handlungsfähigkeit auf dem Feld der Krisenprävention und Konfliktregelung gestärkt werden kann, ist in vollem Gange. Das ist gut so. Die bisherigen Beiträge betonen allerdings einseitig die entwicklungspolitische Dimension. Es ist zwar richtig, dass "der Bürgerkrieg der tödlichste Feind der Entwicklungspolitik ist" aber eben nicht nur der Entwicklungspolitik. Gewalt ist der tödlichste Feind der menschlichen Gesellschaft überhaupt. Wo die Waffen sprechen, hat die Politik versagt. Ich möchte hier einen Beitrag für einen umfassenderen Ansatz der Krisenprävention leisten.

Aus guten Gründen wird in der Koalitionsvereinbarung der Bundesregierung das Ziel formuliert, eine Infrastruktur der Krisenprävention und zivilen Konfliktbeilegung aufzubauen. Dies ist zugleich eine ressortübergreifende Aufgabe. Es geht darum, diese Aufgabe gesamtgesellschaftlich zu verstehen, an der mitzuwirken alle beteiligten staatlichen und nichtstaatlichen Akteure aufgerufen sind.

Konfliktlösung als Querschnittsaufgabe
Zu den beunruhigenden Befunden der letzten Jahre gehört zweifelsohne, dass gewaltsame Konflikte und Kriege nicht nur in den fernen Ländern der sogenannten "Dritten Welt" ausgetragen werden. Krieg und Gewalt sind mit dem Zerfall Jugoslawiens quasi vor unsere Haustür zurückgekehrt eine bis vor einigen Jahren noch undenkbare Entwicklung. Nicht nur in Bosnien-Herzegowina und im Kosovo, sondern auch in unserer weiteren Nachbarschaft, z.B. in Nordafrika und im Transkaukasus, ist die Politik als Ganzes gefordert, dauerhafte Friedenslösungen herbeizuführen.

Mein Grundverständnis ist, dass die Prävention von Krisen und Konflikten und ihre Bearbeitung einen ganzheitlichen Ansatz erfordern. Verlangt sind Querschnittsdenken und Querschnittshandeln sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene. Folgende Fakten will ich voranstellen:

  • Je nach Zählweise werden derzeit weltweit 30-45 gewaltsame Konflikte und Kriege ausgetragen, wobei die Zahl zwischenstaatlicher Konflikte ab- und die der innerstaatlichen zugenommen hat. Dabei besteht die Gefahr, dass in erster Linie innerstaatlich begründete Konflikte in das regionale Umfeld übergreifen. Das lehrt z.B. die Erfahrung in Zentral- und Ostafrika.
  • Die Ursachen innerstaatlicher Konflikte sind diffus. Wir haben es in der Regel mit komplexen Ursachenbündeln zu tun, in denen Machtkämpfe und ökonomische Verteilungskämpfe oftmals von ethnischen und religiösen Antagonismen überlagert bzw. instrumentalisiert werden. Dabei sind neue Konfliktursachen virulenter geworden, etwa das durch Umweltdegradation und Ressourcenkonflikte (Beispiel Wasserknappheit) wachsende Konfliktpotential.
  • Es mehren sich die Fälle, in denen "fragile" Staaten, also Länder mit nur schwach ausgeprägten gesellschaftlichen Strukturen, quasi zur "Beute" marodierender Militärs oder Privatarmeen werden. Mir macht nicht zuletzt diese "Privatisierung" der Bürgerkriegsführung in vielen Ländern große Sorgen. Zudem wird mit der Zunahme der Bürgerkriegsakteure die Suche nach Anknüpfungspunkten für friedliche Konfliktlösungen empfindlich erschwert.
  • In vielen Weltregionen werden immer noch zu viele Waffen angehäuft. Gerade die jüngsten Bürgerkriege zeigen, welche verheerenden Folgen der von mafiösen Strukturen dominierte zügellose internationale Waffenmarkt, teilweise gespeist aus den vagabundierenden Waffenbeständen der Streitkräfte ehemaliger GUS-Staaten, zeitigt. Insbesondere die Proliferation von Kleinwaffen erhält zahlreiche innerstaatliche Konflikte am Leben. Regionale Abrüstung, Rüstungskontrolle und Vertrauensbildung bleiben daher auch auf lange Sicht integrale Bestandteile einer Konfliktpräventionspolitik.

#Umbr

Ansatz der neuen Regierung
Dieses Panorama hatten die neuen Regierungsparteien vor Augen, als sie in der Koalitionsvereinbarung das Ziel festschrieben, die internationalen Beziehungen mit eigenen Impulsen und Vorschlägen weiter zu zivilisieren, sie zu verrechtlichen und insgesamt einen ökonomischen, ökologischen und sozial gerechten Interessenausgleich der Weltregionen zu fördern. Ihr geht es um eine Neubestimmung des Verhältnisses militärischer und ziviler Konfliktbearbeitung. Die politische Entscheidung, der zivilen Krisen- und Konfliktprävention zukünftig bei der Gestaltung unserer auswärtigen Beziehungen ein stärkeres Gewicht einzuräumen, beruht auf der Einsicht, daß der Rückgriff auf militärische Mittel komplexen Konfliktlagen nicht mehr gerecht wird, heute noch weniger als schon gestern. Wirksame Konfliktverhütung ist eine vorrangig politische und nicht militärische Aufgabe.

Konflikten wirksam vorzubeugen, sie zivilisiert zu bewältigen, heißt vor allem, ihre Ursachen vorausschauend zu bekämpfen. Konfliktprävention erfordert daher eine auf die jeweilige Situation und das jeweilige Umfeld zugeschnittene politische Gesamtstrategie, die das außen- und sicherheitspolitische Instrumentarium in einem koordinierten Handlungsrahmen eng mit dem entwicklungs-, wirtschafts-, umwelt- und rechtspolitischen Instrumentarium verzahnt.

Für mich stehen dabei drei Fragestellungen im Vordergrund:

Erstens geht es darum, auf der Grundlage der Analyse vergangener Konflikte die bestehenden Handlungskonzepte und Instrumente zu entwickeln.

Zweitens geht es um die Frage der Arbeitsteilung, um die Sicherstellung der Komplementarität im Sinne wechselseitiger Verstärkung der eingesetzten Strategien und Instrumente, und zwar auf nationaler, aber auch auf europäischer und internationaler Ebene.

Drittens geht es um die Nutzbarmachung der gesamten in unserer Gesellschaft vorhandenen Expertise für die Krisen- und Konfliktprävention, kurz um neue Formen des intensiveren Zusammenwirkens zwischen Wissenschaft und Politik, zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren und dabei insbesondere den Nicht-Regierungsorganisationen.

Das Primat des Politischen und die bisherigen Erfahrungen mit der vorrangigen Abstützung auf militärische Mittel machen es m. E. unerlässlich, das Aufgabenspektrum ziviler Konfliktprävention und -bewältigung präzise auszuleuchten. Zu unterscheiden sind dabei die drei Phasen der Konfliktprävention, der Konfliktbearbeitung und der Konfliktnachsorge bzw. des Wiederaufbaus. Sie sind nicht als trennscharfe Begriffe zu verstehen, sondern als ein Kontinuum.

In diesen drei Phasen fallen Aufgaben an, die weder der klassischen Diplomatie noch dem Bereich traditioneller militärischer friedensschaffender und friedenserhaltender Maßnahmen zuzuordnen sind. Zu ihnen gehören: Früherkennung von Konflikten, Tatsachenermittlung, Menschenrechtsbeobachtung, Wahlbeobachtung, Schaffung von Foren und Institutionen zur konstruktiven Konfliktbearbeitung, Beratungs- und Aufbauhilfe für Rechts- und Polizeiwesen, Vermittlung zwischen den Konfliktparteien, Überwachung von Waffenstillständen, Sanktionskontrolle, Hilfe bei der Bewältigung traumatischer Konflikterfahrung und Nothilfe.

Besonders im VN-System findet nach den bitteren Lektionen z.B. in Somalia und Ruanda seit längerem eine Diskussion über die Notwendigkeit der Einbeziehung der gesamten Zivilgesellschaft und der Nichtregierungsorganisationen statt. Diese Debatte hat zu der Erkenntnis geführt, dass von den Staaten getragene Aktivitäten rückgekoppelt werden müssen mit teilweise parallel laufenden konfliktvermindernden Aktivitäten nichtstaatlicher Akteure. Wirksame Konfliktprävention und -bewältigung erfordern nicht nur rasches Handeln mit ausreichend qualifiziertem Personal, sondern eben auch das wechselseitig sich verstärkende Zusammenwirken staatlicher und nichtstaatlicher Akteure. Dies heißt vor allem: stetigen Informationsaustausch, Abgleich der Situationsanalysen und Abstimmung der Handlungskonzepte.

Diese Erkenntnis lässt sich am Beispiel der Früherkennung von Krisen gut belegen. Selbstverständlich liegen den politischen Entscheidungsträgern vielfältige Informationen über die Entwicklung in einem "krisenanfälligen" Land vor. Dennoch gibt es immer wieder Akteure wie Medienvertreter oder Mitarbeiter von internationalen Organisationen und Nichtregierungsorganisationen, die näher am Geschehen sind, die in entlegeneren Gebieten intensive Kontakte unterhalten und dadurch zusätzliche tiefe Einsichten gewinnen.

Beobachtung, Analyse und Meinungsbildung über heraufziehende Krisen und Konflikte müssen sehr früh einsetzen. Warum sollte es nicht möglich sein, das gesamte vorhandene Wissen in eine umfassende Lageanalyse zusammenzuführen, d.h. im konkreten Fall also auch die Erkenntnisse staatlicher wie nichtstaatlicher Stellen zu berücksichtigen? Je besser ein Frühwarnsystem funktioniert, desto höher sind die Chancen, die Brücke vom "early warning" zur "early action" zu schlagen.

Ein anderes Beispiel: In den Vereinten Nationen wird gegenwärtig eine intensive Diskussion über die Weiterentwicklung des Konzepts von Sanktionen geführt. Wirksame Konfliktprävention muss die Möglichkeit des Einsatzes auch ziviler Zwangsmittel stets mitbedenken. Warum sollte es nicht möglich sein, die Frage des Einsatzes ziviler Zwangsmittel in einem breiten Dialog von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren unter Abwägung ggf. auch der konflikterhaltenden Folgewirkungen solcher Zwangsmaßnahmen zu klären?

#Umbr

Ziviler Friedensdienst
Den Vorschlag des BMZ, einen zivilen Friedensdienst aufzubauen, halte ich für eine gute Idee. Zivile Krisenbewältigung darf jedoch nicht auf ein nur entwicklungspolitisch geprägtes Aufgabenprofil verengt werden. Was wir brauchen, ist eine zivile Interventionsfähigkeit, die den Querschnittscharakter wirksamer Krisen- und Konfliktprävention widerspiegelt. Die außenpolitische Dimension muss genauso verankert sein wie die wirtschafts-, umwelt- und rechtspolitischen Handlungsfelder.

Eine zivile Interventionseinheit könnte den dringend benötigten institutionellen Rahmen bieten, um die deutsche Teilhabe an internationalen Friedensmissionen, aber auch die Unterstützung des Engagements von kirchlichen, humanitären und Nichtregierungsorganisationen vor Ort zu professionalisieren. Unsere Erfahrungen bei der Zusammenstellung des deutschen Anteils an der Kosovo-Verifikations-Mission haben gezeigt, wie notwendig es ist, rasch auf gut ausgebildete Friedensfachleute zurückgreifen zu können.

Zivile Interventionskräfte, integriert mit zivilen Friedensdiensten, könnten darüber hinaus ein wichtiges Vehikel bei der Verwirklichung bedeutsamer außenpolitischer Anliegen sein: die Stärkung der interregionalen Zusammenarbeit weltweit sowie der Ausbau der regionalen Zusammenschlüsse in Asien, Lateinamerika und Afrika sind zentrale Elemente unserer Süd-Politik. Bemühungen zur Vorbeugung bei Krisen und Konflikten haben dort mehr Aussicht auf Erfolg, wo Strukturen regionaler Kooperation bestehen. Es reicht aber nicht aus, regionale Kooperationsstrukturen in einem "top-down approach" zu verordnen. Sie müssen vielmehr "von unten" wachsen. Von einem zivilen Friedensdienst erhoffe ich mir daher wichtige "Wachstumsimpulse".

Hinzu kommt, dass Deutschland die globale Aufgabe einer umfassenden Krisen- und Konfliktprävention nicht allein schultern kann. Die Bundesregierung will verstärkt dazu beitragen, dass neben den VN und der OSZE zukünftig auch andere Regionalorganisationen wie die Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) in die Lage versetzt werden, situationsgerecht konfliktvermindernde und friedenserhaltende Maßnahmen eigenständig durchzuführen.

Unter der Prämisse der Schaffung eines breit angelegten zivilen Friedensdienstes verliert die Frage nach der Abgrenzung der unter einem solchen Dach anzusiedelnden Aufgaben und ihrer Akteure erheblich an Bedeutung. Als unstrittig dürfte gelten, dass die entwicklungspolitische Zusammenarbeit sehr viel mehr auf die Beeinflussung struktureller Konfliktursachen ausgerichtet ist. Langfristige Konfliktprävention heißt vor allem Auf- und Ausbau demokratischer und rechtsstaatlicher Strukturen. Andererseits ist nicht zu verkennen, daß zwar die entwicklungspolitische Zusammenarbeit auf die dauerhafte Verbesserung struktureller Rahmenbedingungen ausgerichtet ist, in der "heißen Konfliktphase" hingegen die Diplomatie und ein breiter Politikansatz gefragt sind.

Richtiger policy mix ist gefragt
Weniger klar liegen die Dinge dagegen in der "Grauzone" unmittelbar vor oder nach einem gewaltsamen Konflikt. In der Regel ist die Situation in dieser Phase bereits oder noch hochgradig "politisiert". Handlungsmuster der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit greifen dann noch nicht oder nicht mehr. Schlimmstenfalls laufen sie sogar Gefahr, in die ganz andere "Logik des Konflikts" hineingezogen zu werden und sogar konfliktverschärfend zu wirken. Hier kommt es daher auf die besondere Mischung geeigneter Maßnahmen an, die den Aus- oder Wiederausbruch des gewaltsamen Konflikts verhindern können. Und das ist in der Regel eine sehr politische Mischung. So basierte die Befriedung in Mosambik seinerzeit wesentlich auf der Tatsache, dass es dem UN-Sonderbeauftragten gelang, die ehemaligen Kombattanten so lange einzubinden, wie es brauchte, um die Situation hinreichend zu konsolidieren. Erst dann lagen wieder die Voraussetzungen vor, die Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit möglich und sinnvoll machten.

Wie notwendig die strukturelle Verzahnung der Handlungskonzepte der verschiedenen Politikbereiche ist, beweist auch, dass für die Bewältigung innergesellschaftlicher Konflikte rechtsstaatliche Strukturen vorhanden sein müssen, die sowohl außenpolitische Fragen (im Rahmen eines Menschenrechtsdialogs über rechtliche Standards oder die Stärkung der Pressefreiheit) wie auch entwicklungspolitische Themen (z. B. Rechtsberatung) aufwerfen. Für den richtigen politischen Mix gibt es aber leider keine Blaupausen. Individuelle Lösungsansätze müssen jeweils neu erarbeitet werden.

Eine saubere Abgrenzung des Einsatzes ziviler und militärischer Mittel ist ebenfalls nur in der Theorie, aber nicht in der Praxis möglich. Die Erfahrungen in Bosnien-Herzegowina und im Kosovo zeigen, dass internationale Friedensbemühungen militärisches Engagement als ultima ratio grundsätzlich nicht ausschließen dürfen. Friedensfachleute können nur in einem Umfeld wirken, das ein Mindestmaß an persönlicher Sicherheit und Bewegungsfreiheit garantiert. Der Aufbau eines Recht und Gesetz verpflichteten staatlichen Gewaltmonopols kann z. B. auch die Förderung demokratisch kontrollierter Polizeikräfte mit einschließen.

#Umbr

Profil als europäische Zivilmacht
Angesichts der aufgezeigten Querschnittaufgaben sind in einem breit angelegten zivilen Friedensdienst Überlappungen von Aufgabenfeldern gemäß traditionellen Ressortzuständigkeiten unvermeidlich. Dies sollte uns ermuntern, zwischen den Ressorts ein integratives Konzept auszuarbeiten.

Im Vordergrund dieses Ansatzes sollte das gemeinsame Bemühen stehen, die Ausbildung und Vorbereitung von zivilen Peacekeepern zu professionalisieren. Zu denken wäre etwa an einen einheitlichen und kurz gehaltenen Grundausbildungskurs, in dem alle relevanten politischen, entwicklungspolitischen, wirtschaftlichen, rechtlichen und soziologischen Aspekte behandelt werden. Neben einer fundierten Kenntnis des internationalen Rechts halte ich eine intensive sozio-kulturelle Ausbildung für einen erfolgreichen Einsatz von Friedensfachleuten für besonders wichtig.

Deutschland muss sich eine geeignete Personalreserve schaffen, die sowohl in den unterschiedlichen Friedensmissionen von VN, OSZE oder anderen Regionalorganisationen als auch bei nichtstaatlicher ziviler Konfliktbewältigung in kirchlichen und humanitären Nichtregierungsorganisationen eingesetzt werden kann. Dabei sollten wir die Möglichkeiten einer Kooperation auf europäischer und internationaler Ebene genau ausloten. Ich halte es für gut vorstellbar, dass wir das Profil der Europäischen Union als europäische Zivilmacht, die der zivilen Konfliktprävention ein stärkeres Gewicht einräumt, spürbar schärfen können.

Ich plädiere dafür, diese Chance beherzt zu nutzen.

Dr. Ludger Volmer (Bündnis 90/Die Grünen) war Staatsminister im Auswärtigen Amt.
www.ludger-volmer.de

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E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit, herausgegeben von der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung.
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Quelle: E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit Nr. 04, April 1999
Wir bedanken uns für die Genehmigung zur Veröffentlichung.