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Krisenprävention als Friedenspolitik

Jahrzehntelang war das Hauptziel der Politik, einen dritten Weltkrieg zu vermeiden. Erst nach dem Ende des Ost-West-Konflikts kam die Prävention lokaler Krisen ins Blickfeld der Politik, wesentlich gefördert durch Butros Ghalis "Agenda für Frieden". Es stellte sich jedoch alsbald heraus, daß es dafür keine Konzepte gab. Auch die bisher übliche Formel "Entwicklung = Frieden" erwies sich als wenig tragfähig. Volker Matthies unterscheidet in seiner Analyse eine ursachenorientierte und eine akteursorientierte Prävention, sieht jedoch beide in der Praxis behindert durch politische, bürokratische und psychologische Hemmnisse. Wichtig erscheint ihm vor allem, daß in unterschiedlichen Politikbereichen und durch unterschiedliche Akteure "kohärent" gehandelt wird.

Mit dem Amtsantritt der neuen Regierung in Deutschland hat sich die Debatte über die konkrete Ausgestaltung einer deutschen Außenpolitik als Friedenspolitik intensiviert. Laut Koalitionsvertrag will sich die neue Regierung insbesondere der Krisenprävention "mit aller Kraft" widmen. Dies soll zum Anlass genommen werden, kurz den Stand der internationalen Debatte über Krisenprävention zu resümieren und die aktuelle deutsche Diskussion in einen breiteren Kontext zu stellen. Kritische Bemerkungen richten sich dabei nicht gegen das Grundkonzept von Prävention, sondern verweisen auf offene Fragen und ungeklärte Probleme.


1. Zur Entstehung des Konzepts
der Krisenprävention

Zur Zeit des Ost-West-Konflikts zielten präventionspolitische Bemühungen wesentlich auf die Verhütung eines dritten (nuklearen) Weltkriegs im Rahmen der Blockkonfrontation. Mit dem Ende des Kalten Krieges, der Aufwertung der Vereinten Nationen und begünstigt durch ein neues, kooperatives "Klima" in der Weltpolitik war eine globale Ausweitung des Bemühens um konstruktive Konfliktbearbeitung möglich.

Doch nach anfänglicher Friedenseuphorie führten in der ersten Hälfte der 90er Jahre die Schockwirkungen der Ereignisse in Jugoslawien, Somalia und Ruanda zu wachsender Ernüchterung und Frustration. Kriege, Hungersnöte, "ethnische Säuberungen" und Völkermord waren trotz frühzeitiger Warnungen nicht beizeiten verhindert worden; selbst nach Ausbruch der Krisen erwiesen sich die Maßnahmen der internationalen Gemeinschaft als weithin untauglich zur Eindämmung und Beendigung der Gewaltakte und Gräueltaten. Zugleich wurden immense Summen für die reaktive Konfliktbearbeitung und die Konfliktnachsorge ausgegeben, für teure Militäreinsätze, humanitäre Hilfe und Wiederaufbaumaßnahmen.

Das im Kontext von Großmacht-Rivalität und Staatenkonflikten entwickelte diplomatische und militärisch gestützte Krisenmanagement war angesichts neuartiger Herausforderungen durch Bürgerkriege, Staatszerfallsprozesse und ethnisch geprägte Auseinandersetzungen offenbar selbst in eine Krise geraten. Augenscheinlich hatte man wenn überhaupt unter Missachtung oder in Fehleinschätzung von Frühwarnungen infolge von Ignoranz, Desinteresse, Mangel an politischem Willen und Mangel an Voraussicht zu spät, zu uneinheitlich, zu zögerlich und mit untauglichen Mitteln und Methoden gehandelt. Staatliche Diplomatie und Entwicklungszusammenarbeit hatten zudem bei Staatszerfallsprozessen ihre traditionellen staatlichen Counterparts verloren.

Es zeigte sich nunmehr eine gravierende "konzeptionelle Lücke" im staatszentrierten Diskurs über Sicherheits- und Friedenspolitik1). Ein intensivierter gesellschaftszentrierter Diskurs über "zivile Konfliktbearbeitung" versuchte diese Lücke zu füllen. Vor allem unter dem Eindruck des Völkermords in Ruanda, einem Schwerpunktland internationaler Entwicklungszusammenarbeit, reflektierten Entwicklungsforschung und Entwicklungspolitik ernüchtert und (selbst-)kritisch den komplexen Zusammenhang von Entwicklung und Frieden bzw. von Entwicklung und kriegerischer Gewalt2). Die bislang propagierte Gleichung "Entwicklung = Frieden" schien so einfach nicht mehr stimmig zu sein.

Auf dem Hintergrund dieser tiefen Legitimationskrise von Sicherheitspolitik und Entwicklungszusammenarbeit erschien der Gedanke der Prävention bestens geeignet, die aufgetretene konzeptionelle Lücke zu schließen, den gesellschaftszentrierten Diskurs über zivile Konfliktbearbeitung staatlich einzubinden und der Öffentlichkeit eine humanere und wahrscheinlich effektivere sowie vor allem kostengünstigere Alternative zum bisherigen reaktiven Krisenmanagement zu präsentieren.

Seither gilt Prävention als ein "new concern" für Regierungen, als ein "moralischer Imperativ" für die Friedenspolitik und als ein "new operational code" für die Durchführungsorganisationen. Ließ sich noch Mitte der 90er Jahre der Gedanke der Prävention als eine "Idee auf der Suche nach einer Strategie" bezeichnen 3), so ist er Ende der Dekade konzeptionell weiter ausgearbeitet und stärker operationalisiert worden.

Hieran hatten sowohl internationale Organisationen (vor allem die VN mit ihrer "Agenda für Frieden" von 1992) als auch nationale Regierungen und Behörden, namentlich in Kanada, Großbritannien, Schweden, den Niederlanden und neuerdings in Deutschland 4), sowie akademische und politikberatende Einrichtungen (etwa die "Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict") Anteil.

Verfolgt man die Entwicklung auf der Ebene von EU und OECD/DAC, so scheint sich Prävention gar zu einer internationalen Norm und einer die bisherigen entwicklungspolitischen Konditionalitäten überwölbenden friedenspolitischen Konditionalität westlicher (Geber-)Länder auszubilden (Costy/Gilbert).


2. Zum Grundkonzept der
Krisenprävention

Mittlerweile gibt es trotz anhaltender begrifflicher Diversität (weithin synonyme Verwendung von Begriffen wie Konflikt-, Krisen- und Gewaltprävention sowie präventive Diplomatie 5) einen weitgehenden Konsens über

  • zwei grundlegende strategische Ausrichtungen von Prävention nämlich struktur- oder ursachenorientierte und prozess- oder akteursorientierte Vorbeugung sowie
  • ein Zyklen-Modell von Prävention, das vorbeugende Maßnahmen in verschiedenen Phasen der Konfliktdynamik sowohl vor dem Ausbruch der Gewalt als auch während und sogar noch nach dem Ende gewalttätiger Auseinandersetzungen vorsieht.

Die Unterscheidung zweier grundlegender Orientierungen von Prävention erscheint durchaus plausibel: Während die strukturorientierte Vorbeugung an den tieferliegenden Ursachen, Strukturen und Nährböden gewaltträchtiger gesellschaftlicher (Fehl-)Entwicklungen ansetzen will und langfristig die Herausbildung "struktureller Stabilität" (so der Terminus bei EU und OECD) bzw. strukturell friedensfähiger Gesellschaften zum Ziel hat, geht es der eher kurz- bis mittelfristig ausgelegten prozessorientierten Vorbeugung um eine friedenspolitische Beeinflussung des Verhaltens gewaltbereiter Konfliktakteure in akuten Krisensituationen.

Die eigentlich neue präventionspolitische Herausforderung scheint jedoch nicht so sehr im Betreiben dieser Doppelstrategie zu liegen, sondern vielmehr in der gezielten, systematischen Förderung von friedensdienlichen Struktur- und Prozessbedingungen in deren Schnittstellenbereichen. Mit anderen Worten: Strukturelle Armutsbekämpfung und die Förderung von Demokratie und Menschenrechten sind nicht als solche schon "Prävention", sondern erst dann, wenn diese spannungsreichen und konfliktträchtigen Politiken und Prozesse so ausgestaltet werden, dass gewalttätige Auseinandersetzungen unterbleiben oder zumindest minimiert werden.

Ferner sollte immer wieder deutlich gemacht werden, dass Prävention "nicht vordergründig irgendeiner Stabilisierung herrschender Verhältnisse" dienen, "sondern gleichzeitig die friedliche und konstruktive Umformung einer Gesellschaft oder eines Staates in eine flexibel auf Herausforderung antwortende Struktur" befördern soll (Engel/Mehler, S.138).

Die Favorisierung eines sehr weitgefassten Präventionskonzeptes (Zyklen-Modell), das vorbeugende Maßnahmen auf einem Kontinuum von Eskalations- und Deeskalationsprozessen ansetzt, insbesondere auch noch nach dem Ende von Gewalttätigkeiten, scheint durchaus fragwürdig zu sein. Dies um so mehr, wenn man bedenkt, dass ein erheblicher Teil dessen, was in den letzten Jahren unter dem Begriff der "Prävention" diskutiert und getan wurde, sich auf nachsorgende Wiederaufbaumaßnahmen in der Phase nach dem Ende von gewalttätigen Auseinandersetzungen bezog. Operativ findet man in dieser Phase meistens günstige Bedingungen für eine konstruktive Konfliktbearbeitung vor: die Erschöpfung der Konfliktparteien, ihr Wille zum Frieden, zum Wiederaufbau und zur Kooperation sowie erprobte Methoden und Mittel der humanitären Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit. Doch wenn auch zweifelsohne die Krisennachsorge eine wichtige präventive Bedeutung im Hinblick auf einen möglichen Wiederausbruch von Gewalt hat, so kann letztlich nur die Krisenvorsorge als echte, genuine "Prävention" gelten.

Für die Kennzeichnung der nachsorgenden Konfliktbearbeitung hat sich in den internationalen Diskussion die Kategorie des "post-conflict peace-building" bzw. der "Friedenskonsolidierung" eingebürgert 6). Dem zu Recht gewürdigten und vielzitierten positiven Fall von "Krisenprävention" in (Nord-)Mali (allerdings im Sinne von "Friedenskonsolidierung" nach dem Tuareg-Krieg) sollten durchaus weitere positive Fälle nachfolgen. Doch besteht die eigentlich "neue Herausforderung" für die Entwicklungspolitik, wie Evita Schmieg schrieb, nicht darin, positiven Beispielen zur Krisennachsorge (wie z. B. Nord-Mali) weitere Projekte hinzuzufügen, sondern "darin, ihr Instrumentarium zielgerichtet zur Vermeidung von Krisen einzusetzen" 7).


3. Probleme der operativen Umsetzung
des Konzeptes der Krisenprävention

Wesentliche Voraussetzungen einer konsequenten operativen Umsetzung des Konzepts der Krisenprävention sind der Wille und die Fähigkeit zu vorbeugendem Handeln. Der politische Wille namentlich nationaler Regierungen wird jedoch immer wieder durch vielerlei Hemmnisse behindert:

  • durch politische Hemmnisse (u. a. Definition von Interessen, Kosten-Nutzen-Kalküle, Risiko-Abschätzungen, Unsicherheiten über die Vorgehensweise),
  • durch psychologische Hemmnisse (u. a. skeptischer Reflex gegenüber Frühwarnungen, Perzeptionsprobleme, Konzentration auf manifeste Probleme) und
  • durch bürokratische Hemmnisse (u.a. Alltags-Routine, Status-quo-Orientierung, Rivalitäten verschiedener Behörden und Dienste).

Die Fähigkeit zu vorbeugendem Handeln resultiert aus der Bereitstellung angemessener Kapazitäten und Ressourcen (Ausbildung, Institutionen, Personal, Geld) und der Verfügbarkeit tauglicher Mittel und Methoden präventiver Konfliktbearbeitung.

Im Bereich der Mittel und Methoden gibt es nur teilweise Neuerungen. Staatliche Akteure greifen nach wie vor wesentlich auf Diplomatie und die Doppelstrategie von "Zuckerbrot und Peitsche" (also auf positive Anreize und negative Sanktionen) zurück. Diese lässt sich jedoch noch weiter ausdifferenzieren und verfeinern, wie zwei Neuerscheinungen zur Sanktionsproblematik und zu einer systematischen Anreizpolitik zeigen 8).

Die Entwicklungspolitik nimmt nunmehr unter dem Gesichtspunkt der Prävention stärker als bisher die gesellschaftlich-politischen Rahmenbedingungen für Entwicklungsprozesse in den Blick, namentlich solche, die für die sozio-politische Stabilität von besonderer Bedeutung sind, wie etwa die Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, die Unterstützung von zivilgesellschaftlichen Strukturen und die zivile Kontrolle von Militär und Polizei.

Wirklich "neu" ist vor allem die (der veränderten "gesellschaftlichen" Natur vieler Krisen auch angemessene) Aufwertung "ziviler" Konzepte und Methoden der Konfliktbearbeitung (u. a. informelle Diplomatie, Mediation, Aufbau und Förderung von sog. "Friedens-Allianzen") sowie die Herausbildung einer Art von "Public-Private Partnership" (N. Ropers 9) zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren von Krisenprävention.

Wichtig ist nun, dass die verschiedenen Akteure ihre spezifischen Mittel und Methoden nicht je einzeln und unkoordiniert einsetzen, sondern nach Möglichkeit in "preventive packages" zusammenfassen (M. S. Lund, S. 154), die den jeweiligen präventionspolitischen Bedürfnissen der Krisenfälle in den verschiedenen Phasen ihrer Dynamik angemessen sind (u. a. Überwindung von Misstrauen, Förderung eines Dialogs, Anreize für einen Friedensprozess, Eindämmung aufbrechender Gewalt).

Hierzu bedarf es einer weitergehenden Erörterung und Prüfung der Stärken und Schwächen bestimmter Mittel und Methoden, ihrer interaktiven Wirkungsweise bzw. "Verträglichkeit" mit anderen Mitteln und Methoden sowie einer noch intensiveren, auf Arbeitsteilung, komparative Vorteile und Synergieeffekte zielenden Abstimmung und Koordinierung der verschiedenen Akteure. In einem solchen Kontext wäre auch das Konzept von "Friedensdiensten" zu diskutieren.

Als wichtige Erfolgsbedingung präventiven Handelns gilt in der internationalen Diskussion die "Kohärenz" der Vorgehensweisen diverser Akteure. Wird schon seit Jahren die Entwicklungszusammenarbeit als "Querschnittsaufgabe" oder "Gemeinschaftsaufgabe" für alle Ressorts und Politikbereiche propagiert, so gilt dies um so mehr für die neue Herausforderung der Krisenprävention. Der Abschlussbericht der "Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict" hat eindrucksvoll den komplexen, ganzheitlichen Charakter der Krisenprävention hervorgehoben und eine "Kultur der Prävention" in allen relevanten Feldern staatlichen und gesellschaftlichen Handelns angemahnt. Auf diesem Hintergrund bezieht sich das Kohärenzgebot der Krisenprävention auf mehrere Ebenen.

Zum einen geht es um ein möglichst widerspruchsfreies, abgestimmtes vorbeugendes Handeln der relevanten Ressorts auf nationaler Ebene (namentlich Außenpolitik, Außenwirtschaftspolitik, Finanzen, Entwicklungspolitik, Verteidigung und Sicherheit, Agrarpolitik, Umweltpolitik). In diesem Zusammenhang hat jüngst Tobias Debiel völlig zu Recht auf noch ungeklärte, sensible Fragen der Kohärenz einer deutschen Krisenpräventionspolitik hingewiesen 10).

Zum zweiten geht es um mehr Kohärenz zwischen der nationalen Ebene einerseits und der supranationalen bzw. multilateralen Ebene (u. a. EU, GASP, OECD) andererseits.

Schließlich gilt es im Kontext der "Globalisierung" der Ökonomie auch Finanz-, Handels- und Investment-Regime sowie mächtige private Akteure der Weltwirtschaft einzubeziehen und eine Art von globaler "Public-Private Partnership" herzustellen, um ein abgestimmtes, kohärentes Verhalten auch zwischen staatlichen (und zwischenstaatlichen) Akteuren einerseits und privatwirtschaftlichen Akteuren andererseits zu ermöglichen. Anderenfalls könnte es zu für die Krisenprävention konterproduktiven Spannungen und Zielkonflikten zwischen kollektiv-gemeinnützigen und individuell-eigennützigen Politiken kommen.


4. Zwischenbilanz : Möglichkeiten und
Grenzen der Krisenprävention

Angesichts der historisch recht kurzen Zeitspanne seit dem Ende des Kalten Krieges wäre es unangemessen und unfair, zu früh eine zu kritische Bilanz des bisherigen Bemühens um Krisenprävention zu ziehen. Dieses Bemühen scheint durchaus mehr zu sein als nur ein Lippenbekenntnis oder eine neue Mode. Die tiefe Verunsicherung herkömmlicher Sicherheitspolitik und Entwicklungszusammenarbeit hat zu einer ernsthaften Suche nach angepassten, effektiven und kostengünstigen neuen Konzepten und Strategien geführt. Es gibt unbestreitbare konzeptionelle, institutionell-organisatorische und operative Fortschritte im Bereich der Krisenprävention.

Im außen- und entwicklungspolitischen Diskurs der westlichen (Geber-) Länder und der westlich dominierten zwischenstaatlichen Zusammenschlüsse hat sich "Prävention" mittlerweile als allgemeine politische Norm und Zielsetzung fest verankert. In der Entwicklungszusammenarbeit ist eine neue "Sensibilität" im Hinblick auf Krisenträchtigkeit und eine wachsende "Politisierung" zu beobachten: "Krisenrelevanz" wird zunehmend zum integralen Bestandteil der Konzepte, Verfahren sowie laufenden und geplanten Vorhaben. Krisenprävention konnte sich zu einer umfassenden friedenspolitischen Konditionalität entwickeln und zur Legitimationsgrundlage einer nicht ganz unproblematischen vermehrten internationalen Einmischung in die inneren Angelegenheiten von "Krisenländern" werden (Costy/Gilbert, S.15/16).

Ob es jedoch zu einem grundlegenden Paradigmenwechsel von einem reaktiven Krisenmanagement zu einer präventiven Konfliktbearbeitung oder gar zu einem neuen "Jahrhundert der Prävention" (Kofi Annan 11) kommen wird, muss aus heutiger Sicht eher skeptisch beurteilt werden. Hier sollte vor zu viel Optimismus und sozialtechnologischem "Machbarkeitswahn" gewarnt werden. Zu Recht hat daher Lothar Brock jüngst zur "Besonnenheit" in der Präventionsdiskussion gemahnt 12). Allzu viele Stolpersteine liegen noch auf dem Wege.

Auf Seiten der internationalen Gemeinschaft wird nicht in jedem Falle die politische Bereitschaft (und manchmal auch nicht die Fähigkeit) zum vorbeugenden Handeln gegeben sein. Oft wäre allerdings schon viel erreicht, wenn namentlich staatliche Akteure "inkohärentes" Handeln zumindest unterlassen würden (z. B. Waffen zu liefern, repressive Regime zu unterstützen, eigennützige Macht-und Interessenpolitik zu betreiben), um die Dinge vor Ort nicht noch weiter zu verschlimmern.

Die globalen Rahmenbedingungen für friedliche Entwicklungsprozesse sind in vielen Weltgegenden eher ungünstig. Zahlreiche Transitions- und Transformationsgesellschaften in Ost und Süd weisen zunehmend tiefe soziale Spaltungen sowie staatliche Auflösungstendenzen auf und sind wachsendem sozialen Stress ausgesetzt. Überlebensängste und Identitätsverluste gesellschaftlicher Großgruppen nähren die Bereitschaft zur Gewaltanwendung.

Meist ermöglichen nur günstige Faktoren vor Ort und im regionalen Umfeld (wie Elemente funktionierender Staatlichkeit, die Existenz von Institutionen und Verfahren friedlicher Konfliktschlichtung, die politische Kontrolle der Sicherheitskräfte, moderate Führungsgruppen und ein konstruktives Verhalten der Nachbargesellschaften) größere präventionspolitische Erfolge. Die Nichtverhinderung der gewalttätigen Krisen und Konflikte in Indonesien, in Zentralafrika, am Horn von Afrika und im Kosovo sowie der nicht verhütete Wiederausbruch der Bürgerkriege in Angola und Sierra Leone sind aktuelle Beispiele für die Schwierigkeiten einer Krisenprävention, die sich als Strategie globaler friedenspolitischer Steuerung und Kontrolle potentiell gewaltträchtiger Gesellschaftsdynamiken versteht.

1) Volker Matthies: Vom reaktiven Krisenmanagement zur präventiven Konfliktbearbeitung? in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 33-34/1996, S. 20 ff.

2) Hierzu u. a.: Luc van de Goor, Kumar Rupesinghe, Paul Ciarone (eds.): Between Development and Destruction. An Enquiry into the Causes of Conflict in Post-Colonial States. The Hague/Basingstoke/London/New York 1996, sowie: The International Response to Conflict and Genocide. Lessons from the Rwanda Experience. With contributions by Howard Adelman et al. Copenhagen, Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda, 1996

3) Bruce Jentleson, Michael Lund: Preventive Diplomacy. An Idea in Search of a Strategy. Paper Presented at the International Studies Association, Washington, März 1994

4) os Havermans: Peacebuilding is Gaining Ground among National Governments, in: Prevention and Management of Violent Conflicts. An International Directory, 1998 Edition. Utrecht, European Platform for Conflict Prevention and Transformation, 1998, S. 57-61

5) Hierzu jetzt der verdienstvolle Versuch eines klärenden Überblicks von Alex P. Schmid: Thesaurus and Glossary of Early Warning and Conflict Prevention Terms. Prepared for FEWER, PIOOM. Leiden, Leiden University, Mai 1998

6) Volker Matthies: Friedenskonsolidierung. Neue Aufgabe einer friedensorientierten Entwicklungspolitik, in: E+Z, 1997:10, S. 256-258

7) Evita Schmieg: Krisenvorbeugung durch EZ, in: E+Z, 1997:10, S. 263

8) David Cortright (ed.): The Price of Peace. Incentives and International Conflict Prevention. Lanham/Boulder/New York/Oxford 1997 / Thomas G. Weiss, David Cortright et al. (eds.): Political Gain and Civilian Pain. Humanitarian Impacts of Economic Sanctions. Lanham/Boulder/New York/Oxford 1997

9) Norbert Ropers: Antworten zum Fragenkatalog für die Anhörung des AwZ am 12. 11. 1997

10) Tobias Debiel: Entwicklungspolitik als Konfliktprävention, in: epd-Entwicklungspolitik 1999:1, S. 16-17

11) Kofi Annan zur Eröffnung der UN-Menschenrechtskommission, in: Tageszeitung 17. 3. 1998

12) Lothar Brock: Neue Hoffnung Krisenprävention? in: E+Z, 1999:2, S. 35

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Literatur

Alexander Costy, Stefan Gilbert: Conflict Prevention and the European Union. Mapping the Actors, Instruments and Institutions. London, International Alert, July 1998
Ulf Engel, Andreas Mehler (Hg.): Gewaltsame Konflikte und ihre Prävention in Afrika. Hamburg, Institut für Afrika-Kunde, 1998
Michael S. Lund: Preventing Violent Conflicts. A Strategy for Preventive Diplomacy. Washington, US Institute of Peace, 1996 / Preventing Deadly Conflict. Final Report with Executive Summary. Washington, Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict, December 1997
Peter Wallensteen (ed.): Preventing Violent Conflict. Past Record and Future Challenges, Stockholm 1998

Prof. Dr. Volker Matthies lehrt in Hamburg Internationale Politik und betreibt Entwicklungs- und Friedensforschung. Er arbeitet zur Zeit an einer Publikation zur Gewalt- und Krisenprävention.

E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit, herausgegeben von der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung.
Redaktionsanschrift: E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit, Postfach 100 801, D-60008 Frankfurt/M.

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Quelle: E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit Nr. 04, April 1999
Wir bedanken uns für die Genehmigung zur Veröffentlichung.